Ми у соціальних мережах
25.08.2020

5 років Національній стратегії у сфері прав людини

2015 року Указом Президента від 25 серпня №501/2015 прийнято першу всеосяжну Національну стратегію у сфері прав людини (далі – Стратегія). На реалізацію Стратегії розпорядженням Кабінету Міністрів України №1393-р від 23 листопада 2015 р. було затверджено План дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини на період до 2020 року (далі - План дій з прав людини). Під час формулювання Стратегії бралися до уваги міжнародні зобов’язання України, рекомендації договірних органів з прав людини ООН, а також євроінтеграційні напрями роботи. Варто зазначити, що обидва документи (і Стратегія, і План дій з прав людини) – це результат компромісу, досягнутого в ході діалогу між представниками державних органів, громадськості та за сприяння міжнародних організацій. Це перші стратегічні документи, що розроблялися за ініціативи правозахисних організацій та Уповноваженого ВРУ з прав людини, максимальної відкритості та участі близько 200 організацій громадянського суспільства. Така взаємодія є кращою практикою залученості та ефективності.

У контексті розширення кола залучених зацікавлених сторін та акторів для цілей розробки всеосяжної національної дорожньої карти з прав людини варто враховувати, що процес розроблення та консультацій так само важливий, як і кінцевий результат. І тут міжнародна спільнота позитивно зазначала відкритість і прозорість процесів розроблення Стратегії і Плану 2015 року. Однак можна пошкодувати, що час розробки був вкрай обмеженим, це не дало змоги провести публічні дискусії та консультації із зацікавленими сторонами в регіонах України.

Національна стартегія у сфері прав людини не являє собою філіал Конституції, вона є парасолькою для вирішення  багатьох системних проблем у сфері прав людини, показує спрямованість держави, а процес підготовки та реалізції неабияким  прикладом співпраці громадянського суспільства та органів державної влади. 

Метою реалізації Стратегії є забезпечення пріоритетності прав і свобод людини як визначального чинника під час визначення державної політики, прийняття рішень органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

З 2016 року з метою стимулювання органів влади до належної реалізації Стратегії було використано безліч різноманітних способів. У рамках роботи громадськості щодо моніторингу Стратегії спільно з Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (далі – громадський моніторинг) в 2016 р. було підготовлено Меморандум про співпрацю. Налічувалося близько ста учасників Громадської платформи моніторингу: громадські організації, представницькі органи корінних народів, міжнародні організації та експерти.

Процес моніторингу виконання Національної стратегії та Плану дії включав, відповідно до Меморандуму включав такі положення:

1. Моніторинг розділів Плану дій здійснюється профільними громадськими організаціями, відповідно до сфери своєї діяльності.

2. Збір та обробка публічної інформації від органів влади:

- періодичний збір: отримання від органів влади щоквартальних звітів про виконання Плану дій;

- поточний збір: у процесі взаємодії в робочих групах, участі у нарадах ЦОВВ, через надання запитів на органи влади;

3. Для моніторингу використовуються інформаційні ресурси зацікавлених організацій, а також у соціальних мереж, на яких розміщені, зокрема:

- План дій з інформацією про хід його виконання, контактні дані відповідальних центральних органів виконавчої влади і організацій громадянського суспільства;

- моніторингові звіти громадських організацій;

- оцінка і рекомендації міжнародних організацій;

- інша інформація, яка демонструє просування чи регрес України у сфері прав людини.

4. Моніторинг досягнення очікуваних результатів Національної стратегії у сфері прав людини проводиться відповідно до розроблених індикаторів та оприлюднюється щорічно (індикатори нарешті побачили світ тільки у 2020 році).

5. За необхідності або виявленому бажанні учасників моніторингу готується та оприлюднюється тематичні звіти про стан виконання Національної стратегії у сфері прав людини.

У перший рік представниками організацій громадянського суспільства та співробітниками Секретаріату Уповноваженого ВРУ з прав людини було проаналізували стан реалізації заходів Плану дій, які були заплановані до виконання у відповідні звітні періоди: 1й квартал 2016 [[1]], 1ше півріччя 2016 [2], річний звіт 2016 року [3]

На подолання названих проблем були розроблені рекомендації та підготовлені звіти, що були направлені Уповноваженим ВРУ з прав людини до Кабінету Міністрів України, Адміністрації Президента України, ключових центральних органів виконавчої влади – виконавців Плану дій. Відгуком на рекомендації було формальне доручення Кабінету Міністрів України центральним органам виконавчої влади «щодо забезпечення належного виконання Плану дій з реалізації Національної стратегії у сфері прав людини». Дієвого контролю за виконанням Плану дій зі сторони Кабінету Міністрів України не було.

За 2 роки моніторингу експертами було визначено основі причини невиконання Плану дій[4]:

• нерозуміння змісту заходів Плану дій центральним органом виконавчої влади – виконавцем та низька кваліфікація службовців;

• небажання використовувати експертний потенціал правозахисного середовища;

• відірваність (автономність) Плану дій від інших різноманітних планів та програм, які існують паралельно; неврахування під час розроблення Плану дій процесів децентралізації;

• те, що моніторинг виконання Стратегії і Плану дій базується на індикаторах, розроблених для Плану дій, а не для Стратегії;

• фактична необізнаність громадян та посадовців органів влади про Стратегію і План дій та в цілому низький рівень обізнаності про права людини, домінуючу роль негативних стереотипів у суспільстві.

Координацію органів влади, а також формування, оприлюднення та забезпечення щорічно до 10 грудня публічного обговорення звіту про виконання Плану дій за участю представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інститутів громадянського суспільства, міжнародних організацій та внесення у разі потреби змін до Плану дій з урахуванням результатів такого обговорення покладено на Міністерство юстиції України. Всі ці роки Міністерство юстиції як координатори відкрито співпрацюють та роблять кроки з метою вдосконалення процесу виконання Плану дій. Органи влади можна критикувати за виконання ними Плану заходів та вжиття конркретних кроків (що показують моніторингові дані), але ніколи не було  відмовлено в співпраці, обговоренні, дискусіях.

На нашу думку координація та контроль належного виконання Плану дій та імплементації Стратегії має бути на більш високому рівні. Доцільно створити координаційний орган під егідою Прем’єр-міністра України, до якого входитимуть заступники Міністрів відповідальних органів, представники правозахисних організацій, народні депутати, за необхідності представники Генпрокуратури, ДСА. 

У 2017 році Громадська платформа здійснила тематичний моніторинг виконання Плану дій з прав людини, де було виокремлено декілька напрямів за якими підготовлено аналітичний звіт «Права людини, як айсберг в океані реформ» [9] та обговорено його із виконавцями від органів влади.

За даними громадського моніторингу стан виконання Плануй дій зростав поступово: у 2016 – 21%, 2017 – 24%, 2018 – 29%, 2019 – 33%. Дані значно різнилися із підходом розрахунку Міністерства юстиції. Це пояснювалося тим, що підрахунки громадських організацій відбувалися після глибшого аналізу відповідності результатів виконаних заходів, тому, що передбачалося в Плані дій.

Позитивним досвідом та зручністю відслідковування виконання Плану дій, його оцінка та рекомендації експертів є створення бази, що можна взяти державі на замітку. 

З метою посилення контролю за виконанням Стратегії в Комітеті ВРУ з прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин було створено Робочу групу з питань контролю за станом виконання Національної стратегії у сфері прав людини. У 2017, 2018, 2019 роках були проведені тематичні Комітетські слухання щодо виконання деяких напрямків Національної стратегії. Проте, відслідковування виконання рекомендацій Комітетських слухань не вплинуло на покращення виконання Стратегії, що підтверджують дані моніторингу. У 2018 році було проведено День прав людини у парламенті, а наступного року Тиждень. Зацікавленість парламентрів у належній реалізації Стартегії, продовжується й з новими скликаннями, і важливим є налагоджений зв’язок уряду та парламенту, бо без прийняття необхідних законів важко рухатися до досягнення мети. А парламентський контроль не дає розслаблятися уряду.   

З першого року здійснення моніторингу виконання Плану дій з прав людини було зрозуміло, що формальне виконання заходів не є реальним індикатором оцінки ситуації із правами людини, накшталт проведення тренінгів чи розробка нормативно-правового акта. Тому, було вирішено зробити оцінку імплементації саме Стратегії.

Під час формування підходу до методології моніторингу Стратегії та системи індикаторів, а також процесу збору даних для її апробації було виявлено низку прогалин і викликів, які варто враховувати надалі під час внесення змін до Стратегії, розроблення нового імплементаційного плану, а також інших стратегічних документів у сфері прав людини.

У останньому моніторинговому звіті сформульовані зашальні висновки здійсненого аналізу[5] :

1. Широке охоплення та загальність формулювань.

Наприклад, стратегічний напрям Забезпечення права на справедливий суд передбачає як результат «доступність до правосуддя для кожної особи», який буде залишатись актуальним завжди, просто залежно від викликів, що постають у певний момент, набуватиме різного змістовного наповнення. У більш чіткому форматі може йтися про фізичний доступ до приміщення для людей з інвалідністю, штатну укомплектованість суддів і доступ до суду чоловіків і жінок, які мешкають у сільській місцевості, тощо.

2. Різнорівненість формулювання стратегічних напрямів. Частину стратегічних напрямів сформульовано відповідно до певного права (право на життя, недоторканність, освіту тощо), інші – за принципом вразливих груп (питання захисту прав дітей, корінних народів, ґендерної рівності тощо), окрему групу становлять результати, сформульовані для вирішення певної проблеми, наприклад, блок щодо вирішення проблем чи порушень прав, спричинених конфліктом та анексією Криму.

Один з яскравих прикладів у цьому напрямі – питання щодо забезпечення ґендерної рівності, адже по суті і питання доступу до правосуддя, і право на освіту, і право на здоров’я не можна повною мірою проаналізувати без урахування охоплення різних соціальних груп, включаючи доступ жінок і дівчат до правосуддя, освіти, користування трудовими правами та залученості до прийняття рішень. Водночас напрям щодо ґендерної рівності за доволі широкого формулювання мети зводить аналіз лише до економічної залученості жінок та участі у суспільно-політичному житті, що не може розглядатись як повноцінний аналіз, а тому для цілей оцінки прогресу за таким напрямом важливо також враховувати дані щодо прогресу імплементації за іншими напрямами.

3. Тісно пов’язана з наведеним вище – негнучкість тих напрямів, що були спрямовані на вирішення певної проблеми, адже навіть проста трансформація проблеми чи зміна законодавства у певній сфері правового регулювання могли зробити цей напрям нерелевантним. Саме блоки Стратегії, присвячені вирішенню та превенції порушень прав людини, спричинених конфліктом, наразі потребують суттєвих змін, оскільки не повною мірою відповідають умовам сучасності, а також не узгоджуються з термінологією чинного законодавства. Тому вбачається, що під час формулювання напрямів стратегічного документа краще виходити з більш сталих категорій, тимчасом як для цілей імплементаційного плану, що має вирішити проблему у коротко-, середньостроковій перспективах, чіткий (менш гнучкий) підхід можна цілком обґрунтувати, і він свідчитиме про ступінь гостроти тематики/проблеми та її пріоритетність.

4. Дублювання інших стратегічних документів. Ще одне свідчення на користь аналізу саме Стратегії – те, що План, попри охоплення близько семисот індикаторів за всіма стратегічними напрямами, це не єдиний документ, імплементація якого сприяє просуванню у досягненні мети. Ще на етапі розробки Плану дій постало питання необхідності попереднього аналізування наявних планів/стратегій для уникнення дублювань і компліментарності документів. Проте стислі терміни його розробки унеможливили здійснення відповідного аналізу. Водночас під час формулювання індикаторів до Стратегії вбачалося доцільним враховувати індикатори, запроваджені для цілей оцінки інших стратегій, наприклад Цілей сталого розвитку . Такий підхід дає змогу зекономити час на збір інформації та відстежувати взаємозв’язок і злагодженість політик у різних сферах або навпаки виявити прогалини. Тому для цілей повноти аналізу імплементації Стратегії варто брати до уваги інші стратегічні документи, сфери регулювання яких перетинається, це дає змогу отримати більш зважену та повноцінну картину просування реформ. Саме тому в ході оцінювання та розроблення моніторингової рамки було здійснено пошук наявних національних стратегічних документів, яких за нашими підрахунками майже п’ятдесят, що пов’язані з імплементацією Стратегії та які варто враховувати і під час аналізування імплементації, і під час розроблення нового плану заходів.

5. Несистемність оцінки стратегічних документів як загальна проблема. Як зазначено вище, під час формулювання моніторингової рамки було здійснено спробу використати індикатори інших стратегічних документів, зокрема Цілей сталого розвитку (ЦСР). Такий підхід давав би змогу не лише отримати певну взаємопов’язану картину, адже так чи інакше Стратегія покликана сприяти досягненню ЦСР, а й уможливив би використання вже виміряних початкових даних, яких бракувало для цілей аналізу Стратегії. Однак у процесі апробації моніторингової рамки (через направлення запитів про доступ до публічної інформації та звернення на сайт Держкомстату) виявилося, що не всі індикатори виконання ЦСР збирають на постійній основі, деякі залишаються не виміряними чи їх вимірюють не на регулярній основі, хоча запровадження певної моніторингової рамки теоретично мало б бути забезпечено відповідними даними, які збирають на регулярній основі і за одною методологією, інакше є ризик отримання необ’єктивних оцінок.

6. Брак дезагрегованих статистичних даних. Ще один виклик, продемонстрований апробацією, – відсутність або точніше лімітована наявність дезагрегованих даних. Для цілей оцінки прогресу та виявлення прогалин аналіз даних з дезагрегацією за статтю та іншими показниками міг би бути дуже корисним, наприклад для аналізу бідності в сільській місцевості. Проте, як вже зазначалося вище, дезагрегація даних за статтю була наявною далеко не в усіх державних органах і не з усіх питань. Наприклад, у відкритому доступі можна було знайти дані Держкомстату щодо соціально-економічних показників, дезагреговані за статтю, проте в правоохоронних органах ґендерна дезагрегація – радше виняток, і зазвичай такі дані надавали на окремий запит чи роз’яснення. Ця проблема системна для України і потребує так само системного вирішення, адже формулювання політик на принципах належного управління та досягнення ЦСР – не просто застосування підходів, заснованих на правах людини, а й принципу «не залишення нікого осторонь», що потребує наявності відповідних даних.

7. Реалістичність термінів для досягнення мети. Як вже зазначалося, Стратегія – це документ, безстроковий за своїм характером, і не лише тому, що не визначає термінів, а й з огляду на формулювання очікуваних результатів, майже половина яких доволі загальні. Натомість під час формулювання Плану, незважаючи на його п’ятирічний термін реалізації, більшість заходів було заплановано до кінця 2016 року, лише деякі з них – на 2017 рік і далі. На етапі розробки висловлювали ідею необхідності щорічного перегляду Плану з урахування нових реалій і потреб, але вона так і не знайшла свого відображення в тексті розпорядження Кабінету Міністрів, яким План було затверджено . На практиці процедура внесення змін і доповнень до Плану 2018 року довела свою негнучкість. Навіть більше, чимало пропонованих змін зводилося до перенесення дат, уточнення формулювань і зміни виконавців, але ніяк не змісту заходів. Сам процес імплементації Плану засвідчив, що встановлені терміни великою мірою були амбітними, а на практиці – не реалістичними для виконання та не підкріпленими ані наявністю політичної волі, ані відповідним бюджетним фінансуванням. Частково це пояснюється відсутністю практики написання стратегічних документів, підкріплених відповідним бюджетом, та інтегрованою системою моніторингу оцінки. З урахуванням отриманого досвіду вбачається більш ефективним з погляду ресурсів, часу та орієнтованості на результат використовувати підхід, який передбачає формулювання менш амбітних, але більш точкових імплементаційних планів, розрахованих на менший термін (наприклад, три роки), що дасть змогу підійти більш зважено до планування та уникнути необхідності вносити зміни на екваторі імплементації.

Наразі відбувається процес оновлення Стратегії, з метою приведення у відповідність формулювань, вирішення найближчими роками гострих проблем у сфері прав людини. Повний процес написання нової Стратегії планується на 2023 рік. 

Сподіваємося, що досвід, набутий за ці 5 років буде корисний у підготовці наступних стратегічних документів.





[1] http://hro.org.ua/index.php?id=1474396584





[2] http://hro.org.ua/index.php?id=1474398520





[3] http://hro.org.ua/index.php?id=1481229017





[4] Резюме Звіту за результатами моніторингу імплементації Національної стратегії у сфері прав людини (1 грудня 2015 року – 01грудня 2017 року) / Ред. кол.:. К. Семьоркіна, А. Блага, Б. Мойса, О. Семьоркіна, та ін.; за заг. ред. О. Мартиненко, О. Павліченко, Б. Крикливенко / Українська Гельсінська спілка з прав людини. – К., 2017. – 36 с. з іл. http://hro.org.ua/files/docs/1597932566.pdf

http://hro.org.ua/index.php?id=1590308681
Рекомендувати цей матеріал:
X



 

забув пароль

реєстрація